OSN BUDOUCNOSTI

aneb Jaké reformy OSN potřebuje 60 let po válce?

Kulatý stůl pořádaný Velvyslanectvím Spolkové republiky Německo a Asociací pro mezinárodní otázky (AMO) ve spolupráci s Velvyslanectvím Francouzské republiky, Informačním centrem OSN a CERGE-EI dne 19. dubna 2005.

Účastníci debaty

Dieter KASTRUP, bývalý velvyslanec SRN při OSN

Jan KÁRA, ředitel odboru OSN na Ministerstvu zahraničních věcí ČR

Pascal TEXEIRA da SILVA, zástupce ředitele odboru OSN a mezinárodních organizací na Ministerstvu zahraničních věcí Francie

Alessandro BUSACCA, ředitel odboru OSN na Ministerstvu zahraničních věcí Itálie

Pierre-Louis LORENZ, velvyslanec Lucemburska v ČR

Michal BROŽA, pověřený vedením Informačního centra OSN v Praze

Moderátor diskuse: Petr MAREŠ, bývalý vicepremiér vlády ČR

Resumé

Ve svých vystoupeních se účastníci kulatého stolu zaměřili na současnou debatu o reformě OSN a shrnuli postoje svých zemí k důležitým bodům, zejména v otázce změny složení Rady bezpečnosti. V souvislosti s březnovou zprávou generálního tajemníka OSN Kofi Annana Ve větší svobodě se diskutující shodli na potřebě reagovat na nové výzvy a ohrožení bezpečnosti, jež existují v současném světě. Od Spojených národů je podle nich potřeba očekávat širší záběr a snahu o komplexní přístup k řešení problémů. Přes konvergenci názorů v mnoha oblastech (např. zřízení Komise pro budování míru, zefektivnění činnosti Komise pro lidská práva, propojení rozvojové problematiky a bezpečnosti) je jasné, že odlišná stanoviska přetrvávají v přístupu k reformě Rady bezpečnosti. Lze očekávat, že podoba výkonného orgánu OSN bude hlavním tématem debat před zářijovým summitem hlav států a vlád v New Yorku, jenž by měl reformní opatření schválit.

I. Nové výzvy a potřeba reformy

Účastníci debaty se shodli na potřebě přizpůsobit fungování OSN novému mezinárodnímu prostředí. Šedesát let, jež letos uplynulo od založení této celosvětové organizace, je velkou příležitostí pro reflexi vývoje a současného stavu. P. Texeira da Silva shrnul ve třech bodech změny, které nastaly od roku 1945:

V roce 1945 bylo OSN základním kamenem multilaterálního systému; dnes získávají stále větší důležitost regionální organizace atp.

Před šedesáti lety mezinárodním vztahům dominovaly mezistátní styky; v současnosti jsou významnými mezinárodními hráči i nestátní subjekty.

Vývoj od Druhé světové války zpochybnil nedotknutelnost státní suverenity a vytvořil unipolární systém, ve kterém existuje pouze jedna supervelmoc.

Mezinárodněpolitické události od 11. září až po zásah v Iráku v roce 2003 kladou před OSN základní otázky po hrozbách a cílech. Dieter Kastrup citoval častá hodnocení současné situace, která mluví o „největší krizi OSN od jejího založení“ a J. Kára konstatoval, že „OSN zaostává za vývojem reality“ a že dosavadní pokusy o reformu jdou „bolestně pomalým tempem.“

Bývalý německý velvyslanec při OSN Kastrup připomněl šest hrozeb bezpečnosti v současném světě tak, jak je pojmenoval Panel významných osobností, jenž byl svolán Kofi Annanem a předložil svou analýzu spolu s reformními návrhy ve zprávě „Bezpečnější svět: Naše společná odpovědnost“ v prosinci loňského roku. Mezi hlavní oblasti nebezpečí podle zprávy patří:

Ekonomické a sociální hrozby, včetně chudoby, nakažlivých chorob a zhoršení životního prostředí

Mezistátní konflikty

Vnitřní konflikty, včetně občanské války, genocidy a jiných ukrutností páchaných ve velkém měřítku

Nukleární, radiologické, chemické a biologické zbraně

Terorismus

Mezinárodní organizovaný zločin

D. Kastrup zdůraznil, že těmto hrozbám nejde čelit pouze vojenskou silou, musí se rovněž použít civilní prostředky a pozornost musí být věnována i jejich včasné prevenci. Zároveň úspěšné vypořádání se s těmito ohroženími přesahuje činnost jednotlivých států, a to i těch nejsilnějších. Mezinárodní multilateralismus je ovšem možný pouze tehdy, když všechny státy sdílejí společnou vůli. Proto je hlavním úkolem ujasnit si, co znamená kolektivní bezpečnost na začátku 21. století a s jakými institucemi můžeme počítat v jejím prosazování. Řečníci se shodli v přesvědčení, že právě posílená OSN bude schopna efektivně reagovat na nové výzvy.

II. Reformní úsilí v roce 2005

Jak zdůraznil hned v úvodu diskuse D. Kastrup, otázka reformy OSN se neomezuje pouze na úpravu složení Rady bezpečnosti, ale zasahuje organizaci v celé její šíři. Očekávání od reformního úsilí, které inicioval Kofi Annan, jsou velká a samotné členské státy jsou „elektrizovány reformou“ dle slov ředitele Káry. M. Broža připomněl, že generální tajemník Annan ve své zprávě apeluje na státy, aby se zabývaly celkem, nikoli aby si vybíraly jednotlivosti.

Z diskusních příspěvků bylo patrné, že existují oblasti, ve kterých se členské státy shodnou lépe než v jiných. Platí to zejména o akceptování souvislosti mezi bezpečností, rozvojem a mírou dodržování lidských práv. Už expertní zpráva z prosince 2004 se této spojitosti věnovala a jednotlivé země zastoupené v debatě s jejími závěry souhlasí. Evropská unie, ústy lucemburského velvyslance Lorenze, jehož země v tomto pololetí EU předsedá, sdílí rovněž přesvědčení o nutnosti jednat ve třech zmíněných oblastech zároveň. V této souvislost zdůraznil italský zástupce A. Busacca, jak velkou důležitost přikládá jeho země efektivní prevenci vzniku hrozeb a konfliktů. Francouzský diplomat pak vyjádřil přesvědčení, že akceptování spojitosti mezi rozvojovou problematikou a bezpečností by bylo jedním z vítaných výsledků zářijového summitu.

Kladně byl v diskusi rovněž přijat návrh na posílení institucionální struktury OSN a to zejména ve dvou bodech:

Vznik Komise pro budování míru. Jejím vytvořením by byla odstraněna dosavadní slabina OSN v přístupu k post-konfliktnímu vývoji a zajištěna mezinárodní asistence při přechodu od války k míru.

Přeměna Komise pro lidská práva, jejíž důvěryhodnost se stala problematickou, na menší, ale výkonnější Radu pro lidská práva. Evropská unie tuto reformu vítá a Německo si od posílení institucí slibuje zlepšení výsledků. Jak ovšem upozornil J. Kára, tento návrh bude obtížně prosaditelný.

U ostatních bodů se řečníci shodli na snaze o lepší koordinovanost a spolupráci, k níž by měla napomoci např. i definice terorismu. P.Texeira da Silva zdůraznil důležitost přijímání a prosazování univerzálních norem a upozornil na nedostatečnost prostředků a zdrojů k provádění operací OSN, v čemž ho podpořil i M.Broža. Francouzský diplomat zároveň označil za potřebné vytvoření systému záložních zdrojů, jež by byly koordinovány OSN, pro případ přírodních katastrof. Před státníky stojí rovněž důležitá otázka o právu na tzv. „humanitární intervence,“ které jsou v rozporu s tradiční doktrínou státní suverenity. Nikdo z řečníků ovšem nezpochybnil, že je nutné potlačovat rozpory mezi normami a jejich dodržováním.

III. Reforma Rady bezpečnosti

Bezesporu centrálním a zároveň kontroverzním tématem kulatého stolu byla reforma Rady bezpečnosti (RB), kterou J.Kára označil za „jádro reformního očekávání“. Ve zprávě Panelu významných osobností byly navrženy dvě podoby budoucí RB (viz Příloha). V obou případech by došlo k rozšíření o 9 členů. Zatímco model A počítá s novými zástupci jak u stálých, tak nestálých členů, model B vytváří novou kategorii členů volených na čtyřleté období s možností znovuzvolení. Ani v jednom případě se neočekává, že by se na nové členy RB vztahovalo právo veta, vyhrazené doposud pěti zemím (USA, UK, F, RUS, Čína). Kofi Annan nefavorizuje ani jeden z navržených modelů, pouze nabádá členské státy, aby se pokusily najít řešení formou konsensu, ale ani jeho absence nemůže být výmluvou pro nečinnost. Generální tajemník by byl rád, aby členské státy dospěly k dohodě ještě před zářijovým summitem.

III.a Dva modely

Řečníci se shodli, že reforma RB je nutná, ale rozdílnost názorů se projevila už v označení hlavního důvodu reformy. Itálie totiž ústy A. Busaccy vyjádřila nesouhlas se snahou změnit RB v závislosti na „geopolitické realitě“ současného světa, neboť je přesvědčena, že takováto formulace znamená přijetí modelu A. Přes obecnou vůli ke zvýšení účinnosti RB panovaly mezi účastníky kulatého stolu odlišné postoje k problému reprezentativnosti RB.

Zástupci Francie, Německa a České republiky se shodli na tom, že rozšíření RB v obou kategoriích (jak stálých, tak nestálých členů) je žádoucí. Francouzský zástupce zdůraznil, že princip, na kterém je RB založena, kombinuje jak demokratickou reprezentativnost, tak „aristokratickou“ zásadu, kdy je větší slovo ponecháno velmocím. Dle P. Texeiry da Silvy je potřeba aktualizovat obě součásti, aniž by byl systémem měněn. Bez některých států se nemůžeme obejít a ty musí mít právo vyjádřit se k zásadním otázkám. Francie proto podporuje rozšíření RB o Německo, Indii, Brazílii a Japonsko. Francouzská, německá a česká pozice se tak blíží modelu A, i když ne bezvýhradně. J.Kára například zdůraznil, že ČR si nepřeje změny v rozložení regionálních skupin, které z tohoto modelu vyplývají (viz Příloha).

Alessandro Busacca tlumočil italskou podporu modelu B a přání dosáhnout řešení obecným konsenzem. Itálie vítá možnost obnovitelného členství, neboť by jednotlivé země musely vždy po čtyřech letech obhajovat svou činnost. V opačném případě by se 11 zemí nemuselo zodpovídat ze svých rozhodnutí, což je pro Itálii těžko přijatelné, a navíc by tvořily téměř polovinu všech členů RB a tím ještě více upozadily nestálé členy. Řím si je zároveň vědom, že žádný z navrhovaných modelů nemá možnost získat dostatečně velkou podporu ve Valném shromáždění, a proto se snaží iniciovat debatu o novém přístupu k reformě RB, mimo navržené varianty. A. Busacca upozornil na fakt, že žádná regionální skupina nesouhlasí s tím, aby ji zastupovala v RB trvale jedna země a zdůraznil, že mezinárodní společenství nemůže čelit hrozbám rozděleno. Itálie se hlásí ke své mezinárodní angažovanosti: v současné době je 9 200 jejích vojáků zapojeno do operací pro udržení míru, což ji řadí na 3. - 4. místo mezi zeměmi poskytujícími jednotky.

Ačkoliv je pro změnu Charty OSN potřeba dvou třetin hlasů ve Valném shromáždění, jistě by bylo ideální, kdyby s reformou souhlasila přesvědčivější většina členů. Jak ale poznamenal D. Kastrup, v otázce RB konsenzu nebude nikdy dosaženo, neboť 191 členských států jsou zájmově příliš různorodá skupina. Český zástupce označil hlasování ve Valném shromáždění za „pravděpodobné“ a varoval před následky rozdělení členské základny.

III.b Právo veta

Velmi ožehavým aspektem debaty ohledně RB je i otázka práva veta. Francouzský zástupce odmítl italské obavy z marginalizace nestálých členů vzhledem k tomu, že v naprosté většině případů se hlasuje bez použití veta a koalice se utvářejí napříč stálými a nestálými členy. Ani hrozba použitím této výsady není příliš častá a nejlepší obranou proti ní zůstává vytvoření jasné většiny. Spolu s německým a českým kolegou Texeira da Silva souhlasil s variantou sebeomezení používání veta, i když poznamenal, že pět stálých členů nikdy neumožní právně zakotvit podobné ustanovení. V této souvislosti byl připomenut bývalý francouzský ministr zahraničních věcí Hubért Védrine, jenž navrhl omezení použití veta (formou jednostranného politického závazku stálých členů) v případě, že jasná většina členů RB souhlasí s použitím síly pro prevenci, anebo zastavení porušování mezinárodního humanitárního práva (jako v případě Kosova). Francie by byla takového prohlášení, na rozdíl od jiných stálých členů, schopna, uzavřel Texeira da Silva. Jak vzpomenul český zástupce, podobný návrh se objevil už před 8 lety, ale ani tehdy neuspěl. J.Kára se rovněž vyslovil pro udělení práva veta novým stálým členům RB.

Německý reprezentant požadoval přezkoumání používání práva veta, se zvláštním přihlédnutím k vysvětlení, z jakého důvodu se státy rozhodnou v konkrétním případě uplatnit tuto výsadu. D. Kastrup zmínil rovněž návrh Panelu významných osobností, jenž stanovuje pět kritérií pro použití síly, čímž by se mělo zefektivnit rozhodování RB.

III.c „Evropské“ místo v RB a pozice EU

Velvyslanec Lorenz zdůraznil častý společný postup členských států EU při hlasování ve Valném shromáždění. Evropská unie také jako celek velmi pozitivně reagovala na reformní snahy a přeje si účinný multilaterální systém se silným OSN. Jak ovšem připomněl italský reprezentant, EU nemá společnou pozici v otázce reformy RB a shoda panuje pouze v odhodlání změnit stávající systém.

V reakci na jedinou otázku z publika, jež se týkala možnosti společného místa pro EU v RB, lucemburský diplomat poukázal na základní fakt podobných úvah: součtem hlasů jednotlivých členských států má EU mnohem větší váhu, než by měla jako jediný subjekt. Přesto je dlouhodobým cílem Lucemburska společné místo v RB prosadit. A. Busacca zdůraznil nepraktičnost společného zastoupení EU v OSN v současné debatě. Itálie se ani tak varianty jednoho „evropského“ místa v RB nevzdává, stejně jako Francie, která ovšem pro její prosazení vidí dvě základní podmínky: politickou konvergenci uvnitř EU a rozhodnutí, zda je lepší 25 hlasů, anebo 1.

IV. Výhled před zářijovým summitem

Michal Broža v závěru diskuse připomenul slova generálního tajemníka Annana určená členským státům OSN: „Spojené národy, to jste vy!“ Zdůraznil tím, že hlavní zodpovědnost za reformu nesou právě jednotlivé země a že bez jejich společného zájmu se OSN nepodaří přizpůsobit výzvám 21.století. Státy by se měly v současné debatě zříci svých krátkodobých cílů ve prospěch „podpory standardů globálního vládnutí.“ Ač Dieter Kastrup vyjádřil potřebu „znovu nastolit centrální roli Spojených národů,“ debata „OSN budoucnosti“ ukázala, že od zářijového summitu hlav států a vlád nelze očekávat zázraky.

Příloha

Dva alternativní návrhy reformy Rady bezpečnosti dle Panelu významných osobností k hrozbám, výzvám a změnám.

Model A

Dojde k rozšíření stálých členů RB o šest, aniž by noví členové získali právo veta. Rovněž bude navýšen počet nestálých členů RB z 10 na 13. Celkový počet míst v RB bude, stejně jako u modelu B, 24.

Model B

Počet stálých členů RB zůstane zachován. Vytvoří se ovšem nová kategorie čtyřletého mandátu s možností prodloužení, kterou bude tvořit vždy 8 zemí, rovnoměrně zastupujících čtyři hlavní regionální oblasti. Přibude rovněž jedno místo mezi nestálými členy volenými na dva roky.

Zdroj: A more secure world: Our shared responsibility, Report of the Secretary-General‘s High-level Panel on Threats, Challenges and Change, www.un.org